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农村改革40年回顾与感悟

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发表时间:2018-12-02 14:28作者:中国兴农网来源:中国农 业大学经济管理学院网站

10月21日,中国农 业大学经济管理学院“纪念农村改革40周年研讨会”在东区 图书馆报告厅召开,柯柄生 教授在会上做特邀报告。以下为全文实录: 

很高兴 参加今天的活动。对农村 改革开放四十年进行纪念和回顾,很有意义。刚才辛 贤老师讲得很好,视野很宽阔,很有深度。郭沛老 师讲了经管学院十几年的发展变化,取得了 很大的进步和成绩。改革开放四十年来,我国的 国家发生了巨大的变化。我很高 兴有机会对过去的四十年农村改革做些回顾,谈点感受和感悟。  

40年来的发展变化,是巨大的,天翻地覆,举世公认。这些发展有很多原因其中最重要的,就是改革。改革就是制度的变化。制度的变化,包括了很多方面。其中最主要的,我想概括为四个方面。也可能更多,但是我 个人觉得这四个方面是最重要的:首先是土地制度,是农民和土地的关系;第二是市场制度,是农民和市场的关系;第三就是税收和补贴,是农民和收入的关系;最后是就业制度,是农民与就业的关系。  

首先,是土地制度改革。土地制 度是最主要的一个制度。40年前的农村改革,就是以 小岗村大包干为标志开始的。这个大包干的方式,其实很早就有过。50年代,60年代,各个地 方都先后试行过,但星星之火没有燎原,由于各 种原因被压制下去的。大包干的含义,具体内容是三句话,“交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的。”官方的 称谓先后有多次变化,开始时叫“家庭承 包经营为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制”,后来叫“农村土 地承包经营制度”,现在进一步简化为“基本经营制度”。  

土地制度的改革,是最重要的一个基础。这个土 地制度改革的意义何在?很多人 在讲到当年小岗村改革时,关注的 焦点是土地的分与合。我总觉 得这没有说到根本上。小岗村的改革,我认为,本质上 是建立利益机制。改革前,实行集体劳动,工分制,干多干少,干好干坏,没有多少差别,是吃大锅饭。每个人 劳动付出程度和劳动的效率,与实际获得的报酬,是不挂钩的,没有直接联系。实行大 包干后的三句话,实际上 是实现了按劳分配,干得多少好坏,直接有重大收益差别。 

让个人 的收益直接与劳动效果挂钩,非常重要。这是市 场配置资源的关键基础。十九大报告提出,“使市场 在资源配置中起决定性作用”。如果没有利益机制,市场的 作用就无法实现。市场机制的作用,就是价格的作用。如果生 产的收益不直接归具体的生产者,那么,无论价格怎么变化,都与生 产者的收入没有关系,价格也 就不能发挥出调节生产的作用。大包干的作用,最主要的就是这件事。至于是分了还是合了,只是形式变化,不是最本质的东西。听说小岗村的土地,现在又合起来了,其实,合了之后,改变的 只是要素组合方式,而利益 机制并没有发生变化。很多人只看到分和合,而没有 看到背后的利益机制。当初的分,是在当 时的生产技术条件下,劳动的监督不容易,所以要 分成一家一户的去作业。现在生产技术发展了,尤其是在平原地区,机械化 程度大幅度提高,把土地 流转集中起来耕作,就成为可能,并且生产效率更高。土地合起来之后,经济利 益关系仍然是很清楚的,并不是 对大锅饭体制的回归。  

土地权属关系的表达,也有一个变化。开始是 分为集体所有权和农户的承包经营权。现在实行“三权分置”,也就是 把最初的承包经营权,拆分为 承包权和经营权。  

实行土 地的集体所有权,我觉得 有两个重大原因。一是社 会主义意识形态和社会主义公有制的要求,二是实 行农业土地利用方向管控和资源保护的要求。在国外市场经济国家,土地通常是私有的,但是用 途并不能随便改变,国家要进行管控。在我国农村,由于法 治观念仍然比较薄弱,如果是私有制,用途管控会很困难,实行集体所有制,会有助 于土地用途的管制。 

承包经 营权现在为什么分开了?在别的国家,土地通 常只有一种属性——土地就是来种庄稼的。美国、日本和 欧洲都是这样的。但是中国不太一样,在这个用途之外,还有一个功能,这就是社会保障功能。因为,我国的 农民还没有纳入到整个社会保障体系中。尤其是40年前,30年前,农民没有养老保障,没有失业保障。现在,有2.8亿农民 工到城里来就业,城里失业了,待不下去怎么办?那就要回去的,回到农村,靠着所承包的土地,可以维 系最基本的生存需要,不至于 造成贫民窟现象。我国没有出现贫民窟,与这种土地制度安排,有很大的关系。  

土地的这两种属性,原来都捆绑在一块,体现在承包经营权中。但是,随着现 代农业发展的要求,就出现了矛盾。发展现代农业,尤其是平原地区,对土地流转、扩大规模的要求,很突出。但是,进城务工的农民,出于托底保障的需要,不愿意 把承包经营权整个转让出去。现在,把承包经营权,拆分为 承包权和经营权,就是分 别对应着两种职能。承包权 属于村集体中的农民成员,承担着社会保障功能。承包权不准转让,不准抵押。农民在 保留承包权的前提下,可以把 经营权流转出去。经营权,就是土地的耕种权。经营权在流转了之后,具有承包权的农民,是可以 重新索要回来的。实际上,这种情 况发生的概率很小,但是,进城务工的农民,会有一 种心理上的保障感。土地的承包期,也不断延长。第一轮土地承包,从1983年前后开始,到1997年止,承包期为15年。第二轮土地承包,从1997年开始,土地承包期再延长30年不变。2017年十九大报告提出,保持土 地承包关系稳定并长久不变,第二轮 土地承包到期后再延长30年。我觉得,这是很 正确和很有智慧的。其实,说永久不变,老百姓 的心里是没有数的,有不确定感。没有任何事情,可以永久不变。有明确的期限,反而更 容易让农民具有稳定感。  

第二,是市场制度改革,是放开市场。在以前 的计划经济条件下,政府对 农产品市场实行全面管控,实行的制度叫“统购统销”。生产出来的农产品,只能卖给国家,叫统一收购;消费者能够购买什么,购买多少,也是由国家统一规定,实行粮票等票证制度,国家进行统一销售(配给)。实行这 种制度的基本原因,是短缺,是供不应求。开发市场的改革,是渐进性的,开始是禁止,后来是默许,最后正式放开。这个过程很复杂,也分品种,有先后次序:先是瓜果蔬菜,然后是 畜禽产品和水产品,然后是粮食,最后是棉花。在农产 品开放市场方面,1993年是个 重要的时间节点。这一年,真正全面取消了粮票。由于时间关系,这个过 程就不详细讲了。

农产品市场的开放,是在整 个国家经济体制变革的大背景下发生的。市场机制的地位,有一个 长期的改革过程。1982年,党的十二大提出了“计划经济为主、市场经济为辅”;1984年,党的十 二届三中全会的表述为“有计划的商品经济”;1992年,邓小平 南巡讲话提出提出:计划经 济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经 济不等于资本主义,社会主义也有市场。同年,党的十四大明确提出,“经济体 制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”;2012年党的十八大和2017年党的十九大,进一步 明确了市场和政府两个作用的地位和关系:“使市场 在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。  

从1992年正式 确立市场经济体制,到2012年党的十八大和2017年党的 十九大对市场和政府两个作用的表述,牢固地 确立了市场经济在我国的地位。实行好市场经济体制,包括文件、理念和 实践三个层面的问题。写进文件,很不容易,尤其是改革开放初期,人们的 观念长期受计划经济熏陶,对市场 机制充满了不信任,能够写入文件,是经过了艰难的过程,极为不易。写进文件之后,也并不 意味着就真正进入了头脑,成为坚定理念。而要真 正落实到实践中去,落实到 各项具体的政策中去,更不容易。经常可 以发现这样的情况,写的是市场经济,讲的是市场经济,而制定 出的具体政策和规定,却并不符合市场经济。根源,还是不 相信市场机制在配置资源方面的有效作用。  

为什么要相信市场?因为,市场机制的作用,就是反 映消费者的需求,满足消费者的需求。消费者的需求,是通过 价格表现出来的。如果一种产品,消费者的需求很旺盛,甚至不可或缺,那么,其价格一定高企。如果一种产品,价格下降得很厉害,那么,其需求一定不强烈。前几天我到海南,了解到一个情况:海南省种的橡胶,过去的几年中,价格连续下降,现在已 经降低到原来的25%左右。农民每 亩地大概只能收入1千块钱,除掉成 本只有三五百块钱。如此低的价格和收益,农民是不愿意种的。但是,农民还必须种,因为,上级部门说,橡胶是战略物资,必须要保证。既然是重要战略物资,那价格 应该高涨才对啊。既然价格连续降低,那就说 明并不怎么重要,或者有 很多的替代资源。我问为 什么叫战略物资?难道橡 胶比大豆和粮食还重要?缺了不行?没有人说得清楚。我猜想,可能是习惯的作用。以前的某个阶段,计划经济时期,橡胶被作为战略物质,或者某 个领导这样说过,就这么一直延续下来。外部条 件已经发生了很大的变化,而有关 部门人员的观念还停留在以前。类似的情况,也表现 在一些人对待粮食问题的态度上。

对于农业生产来说,市场配 置资源的重大意义,更为突出。不同地区,农业生 产的资源条件不同,比较优 势有很大的不同。如果让 市场充分发挥作用,那么,每种产品,都能够 在最适宜的地方,集中生产出来,就一定 会形成产品的区域专业化生产。一方面,会形成 大量的地理标志产品,另一方面,整个国 家的资源配置达到最优,以有限的资源,最大限 度地满足消费者的需求。例如,现在有很多地方,一个县就一品,全县90%以上土 地就种一种产品或两三种产品。例如,陕西洛川种的苹果,陕西眉 县种的猕猴桃等。在计划经济体制下,在计划经济思维下,以粮为纲,就不可 能实现这样的区域优势布局和优化的资源配置。现在很 多地方形成的特色产品区域化现象,大的背景,也正是 在这几年不特别强调以粮为纲了,各个地 方都以各自最有比较优势的产品来进行配置资源,所形成的。因此,文件到位很重要;但如果理念不到位,光有文件,实践也难到位。 

这里还 要提一下政府的作用。实际上,在上述 的市场导向的改革过程中,如何发 挥好政府的作用,也日益明确清晰。政府的作用,是中国 特色社会主义的重要特征。更好发挥政府作用,就是让 政府去做那些靠市场解决不了,或者解决不好的问题。我后边 还要详细说这一点。

第三,税收与补贴政策。我国的农业税政策,历史久远。最早可追溯到公元前594年,春秋时 期鲁国实行的按亩征税的田赋制度,叫初税亩。它是承 认土地私有合法化的开始。新中国成立后,1958年出台的《农业税条例》,规定平 均税率为常年产量的15.5%。改革开放以后,尤其是在90年代末期,农业税 费负担日益沉重,农民反映强烈。问题的主要根源,不仅仅 是农业税本身的负担,更重要的,是依附在农业税上的“三提五统”,即乡镇 和村级提取的各种费用负担。这些负担,不透明,很混乱,难以控制。这时候,就开始 研究农业税费改革问题,想搞出 一个科学合理的农业税收政策。最后,研究来研究去,发现就 根本找不到这样一种政策。任何一种农业税政策,都是不合理的;最合理的政策,就是取消。这是提 出取消农业税的一个重要背景。不过,取消农业税,涉及到 向地方政府的转移支付问题,因此,为了取消,需要先规范。最后,提出了 农业税费改革方案:正税税率为7%;农业税附加税为1.4%。这相当于地租。2000年试点,2003年全面实行。2004年开始降减,2006年全面取消。我国的农业税制度,从初税亩算起,在实行了2600年后,终于寿终正寝。

提出实 行直接补贴的背景是加入WTO。当时,针对发 达国家成员的补贴问题,上级领导交来任务,让我来 牵头研究直接补贴问题。开始,我还有些不以为然,认为现 在农业税还那么多,还没有取消,研究什么补贴?因为,补贴的 作用恰好与税收相反,而原理是一样的:收农业税,就是因为你是农民,从事农业,就要向国家交税;而补贴,则是因为你是农民,从事农业,国家给你发钱。当然,我们还 是做了认真的研究工作,并且提出了研究报告。在研究报告中,提出了建议:取消农业税、农业特产税、屠宰税;取消教育费附加和“五统筹”;取消村提留;按照脱钩补贴方式,对农民 进行直接补贴等。研究报 告得到了国务院领导的重要批示,明确要 求研究适合国情的直接补贴做法,结合农村税费改革、粮食购销体制改革、以及各 项扶持农业的政策措施一并考虑,并指示 财政部牵头做些酝酿。那时是2001年。从2002年开始,开始进 行种粮农民直接补贴和农作物良种补贴的试点。2004年,全面实行粮食直补、良种补 贴和农机具购置补贴政策。2006年,实行农资综合补贴。补贴数额最大,远超其他补贴。2015年,实行“三补合一”试点(把农作物良种补贴、种粮农 民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴合并为一项)。2016年,全面实行“三补合一”。在“三补合一”试点时,我们的 国家农业农村发展研究院受财政部委托,进行了 很好的调研工作,做出了重要贡献。

以上补贴,是直接补贴。此外,保护价政策,也是一种补贴,是通过 扭曲市场实现的补贴。我国对小麦、稻谷,叫最低收购价格政策;对玉米、棉花、大豆等,叫临时收储政策。其实,基本原理都是一样的,可以统 称为保护价政策,即:国家制 定一个最低价格,当市场 价格降低到这个价格时,国家按照这个价格,进行敞开收购。

我国的保护价政策,也是从2004年开始的。为什么是2004年?因为从1999年到2003年的5年期间,粮食连年减产。为了解 决粮食减产问题,提高粮食生产水平,2004年把能 用的手段全用上来了,包括减税、补贴、最低收购价格。2004年,开始对小麦、稻谷实 行最低收购价格制度;2007年,开始对 东北玉米实行临时收储政策;2008年,开始对大豆、油菜籽 实行临时收储政策;2011年,开始对 棉花实行临时收储政策。 

在开始阶段,即2004-2007期间,小麦、稻谷最 低收购价格保持不变,低于市场价格,因此,尽管有 最低收购价格政策,但是并 没有启动实际的收购。其后,2007-2014年间,保护价大幅提高。其中,每斤早籼稻从0.70元,提高到1.35元,涨幅93%;小麦从0.69元,提高到1.18元,涨幅71%;玉米从0.70元,提高到1.12元,涨幅60%。如此大幅度提价,使得保护价水平,不仅高 于国内市场价格,也高于国际市场价格。结果,造成了一系列问题:国家库存爆满,财政补贴剧增,市场关系混乱:国内过 剩时还大量进口,出现了 销地价格低于产地价格等各种价格倒挂关系。 

针对这些问题,又进行了改革。2014年,取消了新疆棉花、东北大 豆的临时收储政策,而代之 以目标价格补贴政策。本来,当时有 把目标价格政策也推广到其他品种上的想法,但是,在试行 棉花目标价格补贴时,尽管实现了价补分离、市场定价的积极效果,但也发现了诸多问题,包括操作困难、补贴额大增等问题。于是,就想别的办法:2016年,取消了 玉米临时收储政策,改为实行面积补贴。此后,又尝试 对稻谷和小麦的政策进行改革:保留最 低收购价格制度,但降低价格水平。稻谷从2016年开始,每斤最低收购价格,早籼稻从1.33元降低到1.20元;中晚籼稻从1.38元降低到1.26元;粳稻从1.55元降低到1.30元。小麦从2018开始, 从1.18元,减到1.15元。

补贴,是个很复杂的问题。一方面,给农民补贴,肯定是好事,但是另一方面,如果补贴方式不当,就会变 成政府花钱找麻烦。麻烦的根源,是不相信市场力量,干扰市场配置资源。国家可 用于农业的财政支出,总是有限的,应该采 用最有效的财政支农办法,让有限 的财政资源发挥出最佳的作用。最好的 补贴是不扭曲市场的补贴,最好的 支持应当是科技创新、基础设施、公共服务等等。 

第四,是就业 制度方面的改革。这分为两个阶段。第一个阶段,是乡镇企业的发展。包括了乡(镇)办企业、村办企业、私人企业等,相当于农村的二、三产业。在严格 的计划经济体制下,对于农 民从事非农业活动,有着非常严格的限制。改革开放之后,极大地 突破了这种限制。乡镇企业,如雨后春笋般的涌现。到1987年,乡镇企业的产值,就超过了农业总产值,为农村 的就业和农民的收入增长,做出了重要贡献。当时,叫做“离土不离乡”。 

第二个阶段,是离土也离乡,这就是农民工的发展。其定义是:户籍仍在农村,进入城 市务工和在当地或异地从事非农产业劳动6个月及以上的劳动者。其中,在乡镇地域内从业的,叫本地农民工,现在已经超过1.1亿人;在户籍 所在乡镇地域外从业的,叫外出农民工,已经超过1.7亿人。这在改 革前乃至改革初期,是根本无法想象的。这是对 农民的就业市场的开放和收入渠道的开放,是城乡融合的肇始。

乡镇企 业和农民工的发展,使得农 民的收入大幅度持续增加。改革开放40年来,扣除通货膨胀因素,农民人 均收入水平平均年增长8%。这是史无前例的。现在农民家庭收入中,外出务 工和农村非农产业收入,已经超过了一半还多。

农民工 现在也还面临着各种问题。对城乡 差别和工农差别感受最强烈的,可能就是农民工,尤其是新生代农民工。现在的 差异主要是在就业、子女就学、社会保障等方面。这些差异,是改革 开放之前一直存在的,改革开放以来,已经有 了一些减弱减少。例如,农民在最低生活保障、医疗保障等方面,以前是没有的,现在已经有了,但是水平仍然不高。未来的发展趋势,一直是 城乡的融合发展,是这些 差别的不断缩小乃至消除。 

回顾40年,我国农业农村的改革,当然不 仅仅限于以上四个方面,但这四个方面,是最重要的方面。  

最后,简短归纳一下,讲点感悟。40年改革开放,翻天覆地,成就辉煌,关键就 在于发挥了两个作用:使市场 在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。

市场的作用。40年改革的本质,就是不 断的摒弃计划经济(包括制度和观念),不断走向市场经济。市场经济的本质,是赋予 参加者有高度的自由选择权利。包括产业选择(种什么,养什么;怎么种,怎么养)、市场选择(卖给谁,卖什么价)、消费选择(买什么,买多少)、就业选择(哪个行业、哪个地方)等等。自由选择,能够最 大限度地激励努力和创新;选择的动力,是利益最大化。而生产 者与消费者利益的最大化,就是国 家和社会利益的最大化。

政府的作用。这也是绝不可少的,但是具 体发挥哪些作用,却是需要界定的。四十年改革的过程,也就是 政府不断放弃一些领域的作用,同时不 断强化另一些领域的作用的过程。其实,这也可以归纳为放、管、服。放,就是改革,就是放开市场,尽可能 让市场充分发挥作用。管,就是管 市场做不了做不好的事,例如维护市场运行,遏制坑蒙拐骗,生态环境保护,食品质量安全……等等。服,就是提 供各种公共服务,包括基础设施,科技,规划,信息,教育培训……等等。 

在过去四十年中,两个作用的发挥,成就了 辉煌的发展成就。展望未来,还要更加努力,在正确 发挥好两个作用方面,深化改革,促进更快更好发展。对于整 个经济社会发展如此,对于农 业的发展更是如此。


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